Назад                                                                        На главную страницу

Омбудсман в России: первые шаги.

 

ГОСУДАРСТВО И ПРАВА ЧЕЛОВЕКА

В России многое изменилось за прошедшее десятилетие. Мутации советской государственности шли по разным направлениям, затронув в том числе и официальное отношение государства к правам человека. Если советская власть фактически рассматривала защиту прав человека как антигосударственную деятельность, то власть постсоветская не только допустила легальное существование правозащитных общественных организаций, но и стала создавать государственные структуры, главной задачей которых является защита прав человека.

На рубеже 90-х годов, в период, как теперь стало модно говорить, "демократического романтизма", в региональных советах стали создаваться комиссии по правам человека. Затем "ветер перемен" проник и в коридоры исполнительной власти, и при президенте России и главах администраций субъектов федерации также были созданы соответствующие комиссии.

Я не буду здесь особо вдаваться в анализ работы этих комиссий, скажу лишь, что эффективность их деятельности во многом определялась тем, что за люди туда пришли. Кроме того, огромную роль играли политические факторы, что неизбежно, когда данный орган имеет статус "при" ком-то. Настроения "первого лица" либо давали простор инициативам комиссий, либо сводили их на нет.

Так или иначе, такие комиссии – как парламентские, так и правительственные – были лишь промежуточным этапом становления государственной правозащиты в пореформенной России. Нужен был специальный институт с особым статусом и полномочиями.

Такой институт существует в мировой практике и называется непривычно для русского уха звучащим словом "омбудсман". Первый омбудсман появился в Швеции в 1809 г., а после второй мировой войны шведский опыт стали заимствовать и многие другие страны. И сегодня институт омбудсмана (при значительных отличиях в статусе, компетенции и наименовании) имеют около ста государств мира. Под омбудсманом понимается достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений*.

Омбудсман принимает жалобы от граждан на нарушения их прав государственными органами и чиновниками, рассматривает их и выносит свои заключения, которые носят рекомендательный характер. Это орган, специально созданный для государственной защиты прав человека.

Историю попыток привить этот иноземный саженец на российскую правовую почву можно вести с ноября 1991 года, когда еще в бытность СССР российский Верховный Совет принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина. За прошедшие девять лет в нашей зоне рискованного земледелия это юное деревце где-то кое-как растет, где-то совсем зачахло, и топчут его, и поливать забывают…. В общем, судьба его пока не менее печальна, чем судьба иных демократических нововведений – можно вспомнить и местное самоуправление, и независимую судебную власть, и много чего еще.

Итак, упомянутая мной Декларация ввела в российский юридический и политический оборот новое должностное лицо – Парламентского уполномоченного по правам человека, целью деятельности которого провозглашалось осуществление парламентского контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Важное слово здесь – "парламентский", которого уже не будет в тексте новой российской конституции. Причины такой метаморфозы лежат на поверхности, стоит лишь вспомнить политическую ситуацию 1992-93 годов, приведшую к лобовому столкновению двух ветвей власти. Будущий российский омбудсман попал между двух огней: Верховный Совет очень хотел бы поиметь эту структуру "под себя", президентской же стороне совсем не нужен был свежеиспеченный "парламентский контролер". Да, по большому счету, трудно было назвать высоким словом "парламент" это странное сборище.

Так или иначе, в новую Конституцию омбудсман был вписан как Уполномоченный по правам человека, и это название за ним и закрепилось в дальнейшем. Первым омбудсманом в России в начале 1994 года был избран Сергей Адамович Ковалев. Однако он оказался неудобным для власти из-за своей независимости, особенно по вопросу о войне в Чечне. Именно жесткая антивоенная позиция и привела к его отставке чуть более чем через год после избрания – в марте 1995 г.

КОММУНИСТ В РОЛИ ПРАВОЗАЩИТНИКА

Лишь спустя еще два года институт омбудсмана получает законодательное оформление, когда в феврале 1997 г. принимается федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в РФ". В мае следующего года коммунистическое большинство Госдумы проводит на этот пост своего ставленника – члена фракции КПРФ юриста Олега Миронова.

Получилось так, что омбудсман, сверкнув яркой звездой на небосклоне российской государственности, так и исчез фактически с уходом с этого поста Сергея Ковалева, опытного и авторитетного правозащитника. Его преемник, как и следовало ожидать, оказался гораздо менее заметен и слышен. Назначение Миронова, конечно, сопровождалось острой политической борьбой, но с тех пор он почти не появляется в первых строчках новостей, в лучшем случае – где-то на втором плане, да и то нечасто. Это свидетельствует о том, что он не сумел стать тем "раздражающим фактором" для власти, на который она была бы вынуждена ежеминутно оглядываться при принятии решений, касающихся прав человека.

Справедливости ради стоит заметить, что Миронов все-таки оказался лучше, чем от него ожидало правозащитное сообщество. Поначалу он был воспринят буквально в штыки правозащитниками и СМИ. Однако впоследствии он заметно эволюционировал в лучшую сторону. Так, например, будучи в Думе во фракции КПРФ, О. Миронов голосовал за злополучный закон "О свободе совести и религиозных организациях", вызвавший бурю критики. А, став омбудсманом, он пишет заключение о несоответствии ряда положений этого закона международно-правовым стандартам. Заслуживают похвалы также его выступления против смертной казни, сохранения разрешительного порядка регистрации, произвола правоохранительных органов и т.д. Можно, конечно, привести и противоположные примеры, когда мнение российского омбудсмана не совпадало с преобладающей среди правозащитников точкой зрения. Вместе с тем заслуживает уважения стремление специалиста по советскому конституционному праву (эфемерная категория!) исходить из требований права и принципов прав человека, международных правовых стандартов.

Обращает на себя внимание тот факт, что Миронов хочет "дружить" со всеми: и с правозащитниками, и с государственными органами, и с международными организациями. Он не настроен на борьбу, а пытается тихо и мирно, не идя на конфликт, "протащить" те или иные изменения. Иногда, может быть, это и полезно, так как чиновники на дух не переносят "воинственных" правозащитников и просто не хотят их слушать, отметая все предложения. А "миролюбивый" омбудсман Миронов имеет шанс быть выслушанным и даже добиться улучшений. Такое своеобразное разделение ролей, где в роли "злого" следователя выступает правозащитное сообщество, а в роли "доброго" – омбудсман.

Однако, с другой стороны, не стоит г-ну О. Миронову забывать и о том, что мы живем в государстве, где нарушения прав человека превращены в систему, где в сознании чиновников до сих пор крепко сидит убеждение в том, что государство – это все, а человек – ничто. В таком государстве Уполномоченный по правам человека не может быть столь мягкотелым, просто не имеет на это морального права. Здесь на одной чаше весов – чистая эффективность, которая может быть вычислена в процентах, а на другой – столь неосязаемая вещь, как нравственное и человеческое измерение российской государственности. Человек, который является по статусу главным правозащитником государства по имени Россия, не имеет права на молчание. Он обязан кричать о том, что творится в стране, быть агентом гражданского общества перед лицом государства. Стремясь к сотрудничеству с государственными институциями, он должен быть готовым и к борьбе, к острому конфликту в случае необходимости.

Думается, что Олег Миронов, в силу как коммунистического происхождения, так и личного темперамента, не является и не станет таким борцом. Возможно, с этой ролью справится лучше тот, кто будет следующим омбудсманом. Тем не менее, мне кажется, что стратегия Миронова также не лишена смысла и в конечном счете работает на становление института омбудсмана в России. Этот институт более или менее успешно сформировался, и создана определенная база для его развития.

Хочу закончить эту часть статьи одной короткой цитатой: "…думается, для всех сегодня очевидно, что сердцевиной образа новой России, России XXI века должна стать идея прав человека". Под этими словами вполне мог бы подписаться Сергей Ковалев, однако они взяты из доклада Миронова за 1999 год. Честно говоря, я не думала два года назад, что мне придется говорить добрые слова в адрес Миронова, однако, видимо, это тот редкий случай, когда государственная должность повлияла на человека положительным образом. Очень надеюсь, что я не ошибаюсь.

БАШКОРТОСТАН В АВАНГАРДЕ ДЕМОКРАТИИ

Но вернемся от лирики к фактам. Закон об общероссийском омбудсмане предусматривает также создание аналогичного института на уровне субъектов федерации. Регионам дано право вводить у себя такое должностное лицо, но не обязывает их к этому. Нетрудно догадаться, что региональные власти отнюдь не спешат воспользоваться этим правом. Никто, особенно губернаторы, не заинтересован в том, чтобы создать себе на голову дополнительный контрольный орган. Поэтому процесс появления региональных омбудсманов идет с большим скрипом усилиями отдельных энтузиастов на местах, власти же, как правило, делают все, чтобы этому воспрепятствовать, к тому же и закон к ним вполне милосерден.

С 1996 года по сегодняшний день в России избраны семь региональных уполномоченных по правам человека. Нетрудно подсчитать, что при таких "темпах прироста" все российские регионы получат своего главного правозащитника без малого через 60 лет. Не слишком оптимистичная картина, радует лишь поступательность данного процесса, в отличие, например, от создания суда присяжных, где все вообще застопорилось.

Если же от количества обратиться к качеству, картина еще более безрадостная. В авангарде мы видим такие регионы, как Башкортостан (где появился первый в России Уполномоченный) и Татарстан. Комментарии, я думаю, излишни. Здесь омбудсман – это фактически заместитель губернатора по правам человека. Ответственный за данный участок работы. Зато с виду все демократично.

Кроме того, свои омбудсманы избраны еще в пяти областях: Свердловской, Саратовской, Смоленской, Астраханской и Волгоградской. Должность Уполномоченного по правам человека существует и в Ленинградской области, но его включение в этот список очень спорно, так как он существует при Правительстве области и назначается, соответственно, губернатором. Аналогичная должность присутствовала несколько лет назад и в петербургском правительстве.

Следует сказать, что и в других регионах, где омбудсман формально независим, сильное влияние на него оказывает исполнительная власть, благосклонность губернатора имеет огромное значение для успешности его работы. Самый известный и активный региональный омбудсман Александр Ландо, прославившийся на всю страну ликвидацией в Саратовской области отрыжки советской власти – медвытрезвителей, добился этого во многом благодаря поддержке Аяцкова.

В тех регионах, где институт омбудсмана пока не создан, как правило, имеются иные государственные правозащитные структуры. Это могут быть и упомянутые выше комиссии, и некие иные органы. Так, например, в районах Красноярского края назначены представители губернатора по правам человека. Дело в том, что политические причины либо вообще не дают возможности создать институт омбудсмана, либо нет шанса избрать на этот пост нормального человека. Такие "квазиомбудсманы" – все же лучше, чем ничего. Около двадцати регионов не имеют ни омбудсмана, ни комиссии.

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ СТРАДАНИЯ

Остановлюсь подробнее на ситуации в Санкт-Петербурге. Она является показательной в смысле тех сложностей и препятствий, с которыми сталкивается институт омбудсмана в России.

Закон "Об Уполномоченном по правам человека в СПб" был принят достаточно давно – еще в декабре 1997 года. Сначала на него было наложено вето губернатора, которое Законодательное Собрание преодолело, и закон вступил в силу. Главная особенность питерского закона, отличающая его от других аналогичных, состояла в том, что в нем была реализована парламентская модель омбудсмана, т.е. Уполномоченный и его аппарат являлись бы структурным подразделением Законодательного Собрания.

Это послужило поводом для принесения прокурором города протеста на соответствующие положения закона. Прокурор считал, что эти нормы противоречат федеральному законодательству, а именно той статье закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", которая устанавливала, что Уполномоченный по правам человека в РФ независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Питерский парламент отклонил протест и летом 1998 года попытался избрать омбудсмана. Однако эта попытка не принесла успеха, так как ни один из кандидатов не набрал необходимого для избрания числа голосов.

Между тем прокурор настаивает на своем мнении и обращается в суд, требуя признать недействительными все те же статьи закона. В октябре 1998 года СПб городской суд принимает решение, удовлетворяющее все требования прокурора.

Данное решение многие оценивают как весьма сомнительное с юридической точки зрения, поскольку в законе "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" не содержится никаких упоминаний о том, что в субъекте РФ данная должность может учреждаться исключительно по той же модели, что и на федеральном уровне, то есть омбудсман должен обладать независимым статусом. Можно было бы привести и другие правовые доводы в пользу того, что законом субъекта федерации может устанавливаться отличная от федеральной модель омбудсмана. С этим согласился и О. Миронов, к которому депутат петербургского ЗакСа и один из авторов закона Леонид Романков обращался по данному вопросу. Однако суд встал на иную точку зрения и признал неправомерным введение в Петербурге института Уполномоченного по правам человека по парламентской модели.

Законодательное Собрание пыталось обжаловать данное судебное решение в Верховном Суде, но последний подтвердил законность выводов своих петербургских коллег.

Закон фактически оказался замороженным. Без внесения в него поправок омбудсман не мог быть избран. Такие поправки были внесены весной этого года, и, наконец, открылась возможность для избрания омбудсмана.

Главная новация состоит в том, что теперь петербургский Уполномоченный по правам человека станет по своему статусу независимым от каких-либо государственных (а также муниципальных) органов и должностных лиц. Теоретически это плюс. Но вот практически…. По мнению, например, депутата Л. Романкова, независимость омбудсмана может оказаться во многом формальной, повторив печальную судьбу российских судов, независимость которых, если и не писана вилами по воде, все же весьма относительна. То же может случиться и с "независимым" омбудсманом, материальная сторона деятельности которого оказывается "под контролем губернатора". Изначально утвержденная модель, таким образом, была более "мягкой", т.к. гораздо сложнее представить себе зависимость омбудсмана от 50 человек, чем от одного-единственного.

Петербургский Закон имеет еще ряд интересных особенностей, которые отсутствуют как в других региональных законах, так и в законе федеральном.

Во-первых, кандидатуры на должность Уполномоченного могут вносить не только губернатор и депутаты (как в большинстве других регионов), но и общественные объединения и политические партии. Это исключительно важное положение, позволяющее избрать на эту должность наиболее авторитетного правозащитника.

Во-вторых, петербургскому омбудсману, согласно Закону, предоставлено право законодательной инициативы. Однако, этот вопрос еще находится в подвешенном состоянии, поскольку в Уставе СПб среди субъектов права законодательной инициативы Уполномоченный пока отсутствует. Нужно, таким образом, внести поправку в Устав.

И, в-третьих, в компетенцию питерского омбудсмана входит лишь защита фундаментальных гражданских и политических прав человека, а также иных прав (жилищные, трудовые и т.д.), но лишь в случае их систематического и массового нарушения. Это избавляет нашего омбудсмана от опасности утонуть в потоке жалоб на протекающие крыши, став "жилеткой" городского масштаба.

ВТОРОЙ БЛИН КОМОМ

11 октября 2000 года на своем заседании Законодательное Собрание во второй раз пыталось избрать городского омбудсмана. На этот пост претендовали 15 кандидатов (двое из них взяли самоотвод), большинство из которых были выдвинуты общественными организациями.

Исход выборов оказался тем же, что и два года назад. В первом туре путем тайного рейтингового голосования больше всего голосов получили Юрий Нестеров (25 голосов) и Александр Щелканов (24). Во втором туре они набрали соответственно 24 и 10 голосов. А для избрания на должность омбудсмана требовались 25 голосов во втором туре. Нестерову, таким образом, не хватило всего одного голоса для победы.

Оба кандидата хорошо известны в городе, оба стояли у истоков демократического движения в Петербурге. Депутат ЗакСа А. Щелканов был выдвинут двумя авторитетными правозащитными организациями города – обществом "Мемориал" и организацией "Гражданский контроль". Ю. Нестерова выдвинула фракция "Яблоко" в ЗакСе и СПб союз муниципальных образований.

Существовала договоренность демократической части Собрания: во имя того, чтобы хоть кто-то был избран, голосовать во втором туре за того, кто наберет больше голосов в первом. Но не дотянули…. Сыграл здесь и фактор политический – для губернатора очень выгодно затягивание этого вопроса.

Выборы опять не состоялись. Теперь все пройдет по второму кругу. До 3 ноября – выдвижение кандидатов, потом недели через две – сами выборы.

Думается, что затягивание этого вопроса дошло до своего предела, и в ноябре депутаты должны постараться определиться, наконец, с его решением. Если выборы снова будут сорваны, это может повлечь неприятные политические последствия. Во-первых, это еще один удар по репутации городского парламента. Во-вторых, сами выборы на столь важный для города пост все больше начинают походить на фарс и политические игрища, где о правах человека уже мало кто вспоминает. Это, в конечном итоге, бьет по авторитету будущего омбудсмана как в глазах политической элиты, так и в глазах горожан. Трудно будет добиться уважения к себе человеку, чье назначение стало разменной монетой в политической игре. Кроме того, если выборы снова не состоятся, кто-то, в чьи интересы не входит появление в городе сильного и влиятельного Уполномоченного по правам человека, может инициировать его избрание, например, путем прямых выборов населением города (а такая идея уже высказывалась). Дескать, депутаты не способны никого избрать, занимаются черт знает чем и т.д. А не для кого не секрет, кого у нас выбирают, и как легко манипулировать избирателями, которые готовы верить только в банку тушенки в руке и доброго царя в Москве. В таком случае сама идея института омбудсмана может быть надолго дискредитирована.

ПЕССИМИСТИЧЕСКИЙ ПРОГНОЗ

Итак, подведем итоги. Новый для России институт омбудсмана приживается в нашей государственно-правовой системе с большим трудом. Власти он, естественно, не нужен, и она делает все, чтобы не допустить его создания либо сделать его чистой фикцией, демократическим фиговым листком. Гражданское общество еще слишком слабо, чтобы вырвать у государства этот правозащитный механизм. Так что судьба омбудсмана в России пока очень и очень неопределенна.

Последние тенденции в государственной политике вообще способны внушить глубокий пессимизм в этом вопросе. Можно вспомнить нашумевшую Доктрину информационной безопасности, которая, хотя и ставит на первое место обеспечение прав граждан, имеет совсем иной смысл. Из более свежей информации можно назвать закрытие на государственной радиостанции "Радио России" правозащитной программы как несоответствующей информационной политике радиостанции (читай: государства). В последнее время возникают проблемы с регистрацией правозащитных организаций, когда органы юстиции требуют в целях деятельности вместо "защита прав человека" указывать "содействие государству в защите прав человека". Другие факты тоже у всех на слуху.

Короче, в общественной атмосфере запахло родной советской плесенью. В связи указывать с темой данной статьи можно сделать пессимистический прогноз: во всех регионах будут достаточно быстро избраны омбудсманы, только вот заниматься они будут не своим прямым делом, а будут активно содействовать государству в защите прав…. Вот только чьих и от кого?

 

Цымбалова Наталья

(для журнала «Посев»)

23 октября 2000 года

 

 

Наверх

© Цымбалова Наталья, 2000